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Georges Berthoin, Pierre Calame, Stéphane Hessel et Jérome Vignon

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Une gouvernance mondiale adaptée aux défis du XXIème siècle

Par Georges Berthoin, Pierre Calame, Stéphane Hessel et Jérome Vignon

Version éditée du document d’amorçage du chantier
« Gouvernance Mondiale » de l’Alliance (version du 25 mai 2000)
Proposé par Georges Berthoin, Pierre Calame, Stéphane Hessel et Jérome Vignon*

L’échec du lancement du Millenium Round à Seattle a révélé de manière exemplaire un défaut de cohérence et un déficit majeur de légitimité de l’ordre international actuel. Le défaut de cohérence tient au décalage entre l’interdépendance des problèmes traités et des institutions marquées de surcroît par une forte dissymétrie des pouvoirs. Le déficit de légitimité tient au caractère de plus en plus élitiste et opaque de l’organisation des processus de décisions, un élitisme auquel n’échappe d’ailleurs pas le fonctionnement des forums organisés soit en parallèle des rencontres des institutions de Bretton Woods, soit dans le cadre des Nations Unies elles-mêmes.

Comment s’y prendre autrement ? L’objectif de la gouvernance ne se sépare pas de la méthode suivie pour y parvenir. Elle ne pourra qu’être interactive, faite d’allers et retours successifs entre des progrès institutionnels et des apports d’expériences venues de tous les coins de la planète. C’est là sans doute que la contribution de ce que l’on nomme parfois abusivement "société civile" est incontournable ; elle opère en effet in situ la synthèse entre des principes et les applications qui en découlent.

Mais toute initiative comporte un point de départ. Nous proposons de concentrer l’attention successivement sur :

I. La recherche de principes généraux de gouvernance, parce qu’ils sont à la source de la cohérence.
II.
III. L’approfondissement des conditions de la légitimité, éthique et procédurale, des institutions et des règles internationales existantes.
IV.
V. Enfin des propositions pratiques pour engager les réformes des institutions multilatérales.
VI.
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I. Trois principes fondateurs de la cohérence des réformes

Les trois principes qui suivent ne sont pas le fruit du hasard. Leur justesse s’est avérée au fil de l’expérience de nombreuses entreprises de développement menées à diverses échelles géographiques et dans divers continents. Toutes cependant avaient en commun de susciter une mobilisation collective, en vue d’objectifs complexes intégrant diverses dimensions, et reconnaissant les interdépendances au-delà des limites territoriales de leur application. Ces principes peuvent donc passer pour une forme de sagesse contemporaine. Pour autant leur formulation est ouverte à la poursuite du débat.

A-1. Le principe de subsidiarité

Une fonction des règles internationales est d’assumer autant que possible la cohésion et l’unité de l’ensemble, tenant compte d’une double condition : la nécessité de promouvoir le ou les biens communs ; celle de préserver le maximum d’autonomie de chacune des parties composantes.

Le principe de subsidiarité conduit en premier lieu à une répartition des compétences entre divers niveaux d’autorité ou de responsabilité. Il gagne à être enrichi par la notion de subsidiarité active dans les situations, de plus en plus fréquentes, de compétences partagées. Selon cette vision, les décisions sont prises au plus bas niveau possible, mais doivent aussi respecter un ensemble d’obligations de résultats. La définition de ces obligations de résultat est le fruit d’une élaboration collective.

La subsidiarité active sert aussi de fondement à la nécessaire coopération des pouvoirs exercés à différents niveaux. Aucun problème majeur, qu’il s’agisse de la sécurité, de la garantie des besoins essentiels, de la gestion de la biosphère ne peut être pris en charge à un seul niveau. Il suppose donc la coopération entre ces niveaux et conduit à l’exercice d’une responsabilité partagée.

A-2. Le principe de responsabilité

Tout pouvoir induit une responsabilité de celui qui l’exerce non seulement à l’égard de ceux qui le lui ont confié et ont la possibilité de lui retirer mais, plus largement, à l’égard de tout ce qui, dans la société et la biosphère, se trouve affecté par l’exercice de ce pouvoir. Il en découle deux principes :

· Tous les pouvoirs sont justiciables et tenus de rendre des comptes. En particulier, tout pouvoir public est justiciable, toute souveraineté est limitée et tout Etat est tenu de rendre des comptes non seulement à ses propres citoyens mais aussi aux instances internationales compétentes.
·
· L’ampleur de la responsabilité ne découle pas seulement des mandats qui sont donnés pour l’exercice d’un pouvoir par des électeurs ou des actionnaires mais plus généralement de l’impact de l’exercice du pouvoir sur des tiers. L’obligation de transparence et l’obligation de rendre compte s’étendent à une communauté plus large.
·
A-3. Le principe de pluralité

Il n’est possible de s’engager pleinement dans une action collective qu’à partir de la reconnaissance d’un objectif commun. Mais cette identification ne doit pas venir en conflit avec la diversité des appartenances et des identités culturelles. C’est ce qu’exprime le principe de pluralité.

Ce principe pourra s’appliquer au travers de dispositions juridiques prévenant ou réprimant les discriminations fondées sur l’appartenance ethnique, le sexe, ou la religion.

Mais il devra aussi pouvoir s’exprimer positivement dans la valorisation des richesses contenues dans la diversité géographique, culturelle et linguistique. A l’échelle des différents territoires - locaux, régionaux, nationaux et plurinationaux- où une action collective est recherchée, le processus de construction de l’unité valorisant la pluralité, pourra se traduire dans les démarches partenariales.

B. Fondements éthiques et vocation universelle

Les principes qui précèdent peuvent servir aux fondements constitutifs des institutions chargées d’élaborer et de mettre en œuvre les règles internationales.

Pour que ces règles soient efficaces et rencontrent une adhésion durable, il faut aussi qu’elles correspondent aux orientations d’ordre éthique auxquelles les citoyens concernés souhaitent ordonner leur conduite. Ainsi le principe de subsidiarité s’accorde-t-il avec l’inspiration personnelle à la liberté et à la créativité, y compris l’esprit de recherche et d’innovation. Ainsi le principe de responsabilité va-t-il de pair avec l’obligation personnelle de la solidarité et de l’assistance mutuelle ; de même enfin le principe de pluralité ne peut-il vraiment s’épanouir qu’en accord avec l’exercice individuel de la tolérance et du respect d’autrui.

Ces correspondances échappent très largement au domaine juridique et aux politiques qui en découlent. Elles renvoient aux responsabilités et devoirs des citoyens eux-mêmes. Ce qui conduit à souligner l’importance de la fonction éducative et d’enseignement assumée par les diverses traditions morales et religieuses.

Nous voulons à cet égard souligner l’importance pédagogique et symbolique des travaux qui visent à illustrer concrètement la correspondance nécessaire entre les principes généraux de l’action collective - source du droit - et les orientations éthiques - sources des conduites individuelles. Un exemple de tels travaux est fourni par l’élaboration en cours de la Charte pour un monde responsable, pluriel et solidaire à l’initiative de l’Alliance pour un monde responsable, pluriel et solidaire (voir Caravane N°4).

* Respectivement : Membre de la Commission Trilatérale et ancien collaborateur de Jean Monnet et de Robert Shumann ; Directeur général de la Fondation Charles Léopold Mayer pour le Progrès de l’Homme ; Ancien Ambassadeur de France aux Etats-Unis et Président du Comité Français pour la Solidarité Internationale ; Directeur à la DATAR (France) et ancien Directeur de la Cellule Prospective auprès du Président de la Commission Européenne. Les auteurs du présent document d’amorçage se savent Européens et qui plus est Français ; ils savent donc que leur point de vue est partiel, marqué par l’expérience singulière de leur continent depuis quelques années. Entre la prétention excessive à l’universel et l’incommunicabilité complète, ils choisissent le risque de proposer une démarche de dialogue et d’enrichissement mutuel. Le texte ci-après proposé en porte déjà le témoignage ; il constitue la seconde version d’une première note, enrichie par des réactions parfois vives reçues de trois continents : Amérique, Afrique, Asie. Une troisième version révisée après la rencontre internationale de Villarceaux (voir Brainstorming sur la Gouvernance Mondiale) sera disponible à l’automne.

C. Vers une charte constitutive de la "Communauté internationale"

Les travaux d’élaboration de la Charte pour un monde responsable, pluriel et solidaire débouchent sur une formulation des fonctions que devrait assumer la "Communauté internationale". Apparaissent en particulier :

a. la préservation du bien commun, étendu à l’ensemble du domaine du vivant, et de l’intégrité des écosystèmes ;
b.
c. la garantie de la préservation de la diversité des sociétés, de la préservation de la dignité de la personnes, de l’accès de tous au bien commun, de la mise en œuvre par tous du principe de précaution ;
d.
e. la distribution et la redistribution : en particulier, la répartition des biens rares et la gestion de la dette contractée par les Nations les unes vis à vis des autres et vis-à-vis de la biosphère du fait de l’utilisation de ces biens ;
f.
g. l’observation et la mise en place de moyens de suivi de l’évolution de l’Humanité et des écosystèmes et du respect des codes de conduite et des normes ;
h.
i. l’apprentissage par : la circulation de tous les biens qui se multiplient en se partageant, notamment l’expérience ; l’initiation à la résolution des conflits par la coopération ; l’éducation à la tolérance ; une réflexion permanente sur les droits et les responsabilités de l’Humanité ;
j.
k. l’arbitrage, en particulier des contradictions entre les normes et les codes de conduite, et la construction et mise à jour d’une hiérarchie entre les normes et recherche des liens de complémentarité entre elles ;
l.
m. le recours sur la manière dont le acteurs privés et publics, notamment supranationaux, assument leurs responsabilités.
n.
Il est clair que ces fonctions ne sont pas assumées actuellement. Il n’existe pas de "Communauté internationale", mais seulement une "société internationale", composée d’acteurs disposant de codes de communication et de modes d’interactions mutuelle. Le passage d’une société internationale à une communauté internationale devra comporter une démarche constitutive. Celle-ci visera à compléter les textes existants (Charte des Nations Unies, Déclaration Universelle des Droits de l’Homme) par des dispositions relatives aux relations entre les peuples comme avec l’Humanité dans son ensemble. Le processus ouvert par l’élaboration de la Charte pour un monde responsable, pluriel et solidaire va dans cette direction.

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II. Assurer la légitimité des règles internationales

Bien souvent, dans le monde anglo-saxon notamment, l’extension des règles de droit international est ressentie avec méfiance en l’absence des garanties de transparence traditionnellement liées aux usages démocratiques. Dans d’autres régions du monde où l’on espère au contraire un renforcement de ces règles, la méfiance se nourrit de l’influence prêtée aux acteurs les plus puissants. Mais ces deux attitudes aboutissent au discrédit des institutions elles-mêmes au point de bloquer leur modernisation, y compris dans les domaines -tels l’environnement ou les finances- où les désordres sont patents. Il y a donc urgence à promouvoir des régles de légitimation des institutions existantes.

A. Transparence et justiciabilité

Les premières règles susceptibles de restaurer la légitimité des institutions aspirant à la gouvernance découlent du principe de responsabilité. Leur application ne requiert pas, en principe, des modifications de leur traité constitutif. Elles ressortent bien souvent des seuls règlements intérieurs. La consultation à laquelle nous nous sommes livrés met l’accent particulièrement sur :

· La transparence. Il est ainsi suggéré que toute règle internationale ayant fait l’objet d’une transposition nationale fasse l’objet d’une identification de source et de recours. Les assujettis et usagers de ces règles doivent autant que possible connaître les références des organismes internationaux et nationaux à l’origine de l’énoncé des règles ainsi que les modalités de recours en cas de litige sur leur application.
·
· La publicisation de la manière dont les instances chargées de la mise en œuvre des règles internationales se sont acquittés de leur mission.
·
· La mise en œuvre éventuelle de sanctions en cas de manquements graves à l’exécution des mandats.
·
B. La place de la société civile

Il sera durablement difficile d’établir une représentation de type parlementaire à l’échelle mondiale ou plurinationale, même si cette perspective demeure un objectif à long terme. Pour autant, il existe d’ores et déjà un espace public mondial où de nombreuses influences civiles s’exercent et se font entendre, indépendamment des autorités publiques nationales et internationales, pour promouvoir des intérêts individuels ou globaux.

Cette "société civile mondiale" ne se réduit pas aux seuls ONG. Son émergence, de mieux en mieux organisée au plan international, est facilitée par les nouvelles technologies de l’information et de la communication. C’est un des changements majeurs de ces cinquante dernières années. C’est souvent à travers des formes plus ou moins organisées de la société civile qu’émergent dans le champ politique les nouvelles questions, que sont surveillées et contrôlées les actions des autorités publiques et la mise en oeuvre des conventions internationales. De même, les grandes entreprises et les grands fonds de pension sont devenus des acteurs majeurs et parfois des régulateurs des choix internationaux.

L’association de cette société civile internationale à la préparation et à la mise en œuvre des règles internationales peut constituer un facteur de légitimation des institutions elles-mêmes. Mais seulement à la condition que des règles de procédure soient respectées. Les suivantes sont données à titre d’exemple :

a. Les entreprises et les ONG agissant à une échelle internationale devraient nécessairement souscrire à un code de conduite dont la mise en oeuvre doit être contrôlée également à l’échelle internationale (symétrie des niveaux d’action et de contrôle).

b. Des modalités de représentation de la société civile et des obligations de transparence de cette représentation doivent être définies par toutes les agences internationales comme garantie d’un contrôle public de leur action.

c. Des mécanismes d’appel de la société civile devraient être en mesure de susciter des audits de l’action des autorités publiques de différents niveaux ou de la mise en oeuvre des codes de conduite et règles de la communauté internationale. A l’heure actuelle, ce pouvoir de saisine est réservé en pratique aux détenteurs de pouvoirs financiers : aux actionnaires quand il s’agit d’entreprises, à la Banque Mondiale et au FMI quand il s’agit de pays. C’est cette capacité de saisine qu’il faut étendre à tous ceux qui subissent l’impact de l’action des acteurs privés ou publics.

d. Des initiatives populaires devraient être en mesure de susciter l’organisation de conférences mondiales de consensus, sur le modèle initié au départ par le gouvernement danois. Ces conférences de consensus s’appliqueraient aux problèmes complexes notamment par l’impact des sciences et des techniques.

e. La société civile doit être associée à la mise en place et la gestion des systèmes de surveillance mis en place à l’échelle internationale.

f. Les conséquences des développements scientifiques et technologiques occupent une place décisive dans l’évolution de l’humanité. Ils devraient faire partie par excellence des biens publics. Leur mode de production et de valorisation conduisent aujourd’hui à leur privatisation croissante. La Communauté internationale doit prévoir qu’une partie de l’investissement consacré au développement des nouvelles technologies aille à des usages citoyens de ces technologies, pour renforcer la société civile.

g. Pour que se renforce la prise de conscience d’une communauté humaine unique et la prise en compte de la diversité des milieux et des intérêts, il faut oeuvrer à l’émergence d’une représentation internationale des différents milieux, disposant des moyens d’organisation et d’expertise leur permettant de prendre en compte la complexité des problèmes et de dépasser les attitudes corporatistes.

C. L’implication des parlements

En l’absence d’un parlement mondial, la légitimité des règles internationales repose sur celle des gouvernements nationaux eux-mêmes, qui peuvent aussi, dans le cadre de règles constitutionnelles convenir à l’exercice partagé de la souveraineté. Ultimement cependant, dans les Etats démocratiques, les parlements nationaux ont la charge de contrôler la bonne application de l’action internationale conduite par les gouvernements, directement ou indirectement.

Les comparaisons internationales montrent alors que les dispositions par lesquelles les commissions ou délégations parlementaires compétentes sont informées ou mises en mesure d’assumer leurs responsabilités, sont extrêmement variables. Trop souvent le domaine international échappe au débat et à l’évaluation parlementaire. Il y a lieu d’encourager la circulation des bonnes pratiques, la coopération interparlementaire dans le cadre des Traités, la constitution d’instances d’évaluation indépendantes au service des parlements.

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III. Quelques pistes concrètes vers la gouvernance

Le principe de réalisme est bien souvent opposé à la mise en œuvre pratique des principes fondateurs et de l’effort de légitimation à la source de la gouvernance. C’est pourquoi nous proposons ici une série de réalisations ou d’outils qui se recommandent des succès de leur expérimentation.

A. Etendre les systèmes d’observation, d’alerte et d’évaluation

Le développement de la gouvernance mondiale implique le développement d’outils d’observation et de mesure. Il faut mettre en place des systèmes d’information portant à la fois sur des flux d’échanges entre les activités humaines avec la biosphère, sur les termes des contrats, sur le respect des codes de conduite et des normes, sur l’évaluation des actions. L’une des fonctions majeures de ces systèmes de surveillance sera aussi de fournir des dispositifs d’alerte précoce permettant une gestion préventive des conflits. Ce sera un élément central du futur système de sécurité mondiale.

B. Accélérer la mise en place d’ensembles régionaux

Les processus de représentation et de décision au sein de diverses agences et institutions internationales devraient comporter une incitation à la formation de ces ensembles régionaux ouverts, tout en garantissant la convergence des règles élaborées dans chaque ensemble régional sur la base de principes ou d’exigences essentielles communes.

La définition de ces principes ou exigences essentiels de caractère mondial pourrait prendre appui sur une définition nouvelle de la typologie des biens nécessaires au bien-être et au développement en général. Cette typologie, soumise à discussion, tient compte des récents développement des sciences et technologies. Elle distingue ainsi plusieurs catégories de biens : ceux qui se détruisent en se partageant, par exemple l’intégrité des écosystèmes ; ceux qui sont le résultat du fonctionnement de la biosphère, comme l’énergie ; ceux qui font l’objet d’une intervention humaine dans leur production et se divisent en se partageant ; ceux qui se multiplient en se partageant, à commencer par le savoir et l’expérience. La privatisation des biens devrait concerner principalement la troisième catégorie de biens. Les autres ont vocation à rentrer dans une catégorie vaste de biens communs pour lesquels des règles adaptées de gestion sont à concevoir.

C. Diversifier les bases du financement de l’action collective internationale

L’expérience des cinquante dernières années a montré la fragibilité de mécanismes de financement des agences ou programmes internationaux fondés exclusivement sur des cotisations des Etats-membres. Cette modalité de financement, inévitable dans la première phase de construction d’une action internationale, présente à terme beaucoup d’inconvénients : elle permet tous les chantages politiques ; elle crée trop d’incertitudes pour mettre en place des moyens permanents permettant d’assurer la sécurité ; elle favorise, comme le montre aussi le cas de l’Union européenne, une comptabilité par chaque Etat des dépenses et des bénéfices de la coopération internationale, renforçant les égoïsmes nationaux. Il faut donc mettre en place des partenariats fiscaux mondiaux, reposant par exemple sur :

a. l’utilisation des ressources rares ou faiblement renouvelables de la planète ;
b.
c. l’usufruit des biens communs ;
d.
e. des taxes sur les flux d’échanges de matière et d’argent ;
f.
g. une taxe sur le capital correspondant à l’idée que la création de richesse est directement liée à la capacité internationale d’assurer la paix civile et le maintien des grands équilibres entre l’Humanité et la biosphère.
h.
D. Réformer le système des Nations Unies

Le système des Nations Unies constitue, aujourd’hui, le maillon faible de l’élaboration de règles mondiales. Il est proposé d’engager un processus évolutif et pragmatique de réforme des Nations Unies qui s’inspirerait de la démarche suivie par la Communauté Européenne pour concilier le respect des souverainetés nationales et la mise en oeuvre efficace de politiques et de règles communes. Cette proposition est bien entendu soumise à discussion et évaluation ; mais il nous est apparu nécessaire, pour stimuler le débat, d’en donner une formulation complète.

a) La configuration visée.

· Le Secrétaire Général deviendrait l’institution "extranationale" dotée d’un pouvoir exclusif de proposition, à l’image de la Commission Européenne.
·
· le Conseil de Sécurité (composé, dans un premier temps, des Ministres ou de leurs représentants venant des cinq pays membres permanents et de ceux choisis selon les procédures actuelles de regroupement géographiques) serait l’institution de décision. Afin d’établir une égalité de traitement et de responsabilité, le droit de veto serait accordé à tous. Cette procédure aurait l’avantage de renforcer la nécessité de coopérations régionales.
·
b) Un processus d’élaboration et de ratification.

Pour intégrer ces idées dans la réalité politique et diplomatique, il serait souhaitable qu’une initiative soit prise qui combine crédibilité, qualité des propositions et une masse critique telle qu’elle amène les gouvernements à les prendre en considération. Il est donc suggéré qu’elle soit examinée au cours d’un Congrès sur la gouvernance globale (CGG) à 6 000 personnes, réunies à cet effet, pour la première fois dans l’histoire, pendant quelques jours, à l’invitation d’un Chef d’Etat ou d’une organisation de grande autorité mondiale. Les invités seraient les dirigeants d’organisations utilisant la dimension transnationale dans le domaine public ou privé. (Exemples : Union postale universelle, FMI, Croix Rouge, Ligue arabe, Médecins sans frontières, IBM, religions, IATA, Rotary club, etc...).

Participeraient au CGG ceux qui auraient répondu à un questionnaire comportant les cinq points suivants :

· Quel rôle (origine, histoire, finalité) votre organisation joue-t-elle dans la vie transnationale ?
·
· Quelle est votre vue de l’état actuel du monde ? Quelle évolution prévoyez-vous et souhaitez-vous ?
·
· Quelles réformes faudrait-il envisager pour un monde conforme à vos espoirs ?
·
· Quels sont les mérites respectifs d’une solution institutionnelle inter-gouvernementale, supranationale, fédérale ou extranationale ? (sur la base d’une note d’explication, envoyée avec l’invitation)
·
· Pensez-vous que votre organisation pourrait contribuer à ces transformations et sous quelle forme ?
·
La synthèse de ces réponses, des travaux préparatoires et des débats permettrait la rédaction des actes de la CGG. Puisqu’il s’agirait d’une consultation jamais réalisée de manière aussi large et bénéficiant d’une autorité et d’une expérience pratique sans précédent, il serait possible d’envisager la rédaction d’un Livre Blanc. Il serait envoyé par la puissance invitante à tous les Chefs d’Etat et de Gouvernement des pays membre de l’ONU en leur proposant de l’accepter comme base de la négociation d’ensemble devant aboutir à une véritable Communauté Internationale.

Elle succéderait ainsi aux deux grandes négociations qui ont abouti à la création de la Société des Nations puis de l’Organisation des Nations Unies ; Elles furent des étapes, essentielles mais incomplètes, de l’instauration d’une gouvernance globale.

E. Elaborer une charte constitutive de la Communauté Internationale

La réalisation d’une gouvernance mondiale sera un processus multiforme et non le fruit d’une réalisation globale instantanée. Les initiatives viendront à la fois des institutions composant le système multilatéral actuel, des gouvernements, des parlements et de la société civile. Un tel processus est au risque de l’enlisement, à défaut d’une volonté politique d’un groupe d’Etats déterminés. Mais il est aussi au risque de l’indéchiffrabilité aux yeux des citoyens. C’est pourquoi nous restons attachés à l’élaboration d’une charte constitutive pour la Communauté internationale en devenir. Cette construction a pour mérite principal de rendre visibles les finalités du processus d’ensemble, qui s’expriment à la fois en termes de droits et en termes de responsabilité, à la fois pour les Nations, les peuples et les personnes qui les composent.

C’est dans cet esprit que nous proposons d’ouvrir l’élaboration d’une Charte pour un monde responsable, pluriel et solidaire et sommes disposés à nous situer dans toute entreprise plus vaste poursuivant les mêmes ambitions.


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